学界报道

上海“五大新城”要发力,关键要处理好这五对关系

作者:熊竞,上海生产力学会理事        发布日期:2021/2/9        阅览次数:49


日前发布的《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》提出,大力实施新城发展战略。具体而言,就是把嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇五个新城打造成独立的综合性节点城市,以五个新城建设为发力点,优化市域空间格局。在新城建设即将进入操作实施之际,有必要围绕“独立”“综合性”“节点”等关键词以及“新城治理”等做一些探讨,以更好地推进新城高质量、可持续发力。其中,关键要处理好“城—郊”“产—城”“沪—苏浙皖”“市—区”“城—城”这五对关系。

重新认识“城—郊”关系,在独立性上用力

随着城市化进程的推进,传统意义上郊区为中心城区疏解产业人口、郊区为中心城区提供保障功能的“城—郊”关系正发生深刻转变。超大城市中的所谓“郊区”,完全有可能成为新的、独立的增长极、辐射源,它们不仅有自己的CBD(中央商务区),也有不断扩大的腹地,并逐渐发挥出自己的溢出效应。

美国学者朱迪丝·德·容在其最新著作《新型城市郊区化》中,敏锐地观察到美国的大都会区正进入城市和郊区相互融合的“扁平化”发展新阶段,“城市与郊区之间的传统关系正在逐步走向终结”。作者详细考察了休斯敦、芝加哥和凤凰城案例,并结合美国最大的20个都会区的情况,得出结论认为:美国的城市和郊区变得越来越相似,不管是独立的郊区/城市项目,还是模棱两可的郊区/城市区域,都显示出极大的潜力。作者还重点从停车空间、居住空间、公共空间和商业空间四个方面分析了这种“中心城区”融入“郊区性”、“郊区空间”融入“城市性”的大都会扁平化过程。作者推测,相似的过程也在世界的其他地方发生并产生不同的结果。

从全新的大都市区“城—郊”空间关系演变趋势来判断,上海五大新城以“独立”的城市作为定位有其客观空间规律性。未来新城在发力中也应坚定不移地坚持这一定位、顺应这一趋势,在规划建设管理中体现这种“独立性”。当然,有独立性并不代表刻意要回避中心城区的辐射带动作用,相反要持续“欢迎”中心城区辐射。事实上,只有更好地承接中心城区,才能壮大自身实力能力,才能更好地提升面向更广阔空间的“独立性”。需要指出的是,新城作为未来独立的增长极和辐射源,其自身城郊空间结构应避免与现有中心城区趋同,打造疏朗生态、错落有致、美丽宜居的城市空间结构是新城必须坚持并一以贯之的目标。

二、动态平衡“产—城”关系,在综合性上用力

产业作为城市化的驱动力亘古未变,新城要发力自然需要源源不断的产业发展与创新。但是,现阶段新城不能仅仅是产业新城,更不仅仅是制造业新城,而应该是一个能避免城市滞后于产业、生活滞后于生产、社会滞后于经济的综合性新城。当然,从新城自身空间、成本和后发等优势而言,其较之中心城区可能更利于发展先进制造业和战略性新兴产业。因此,围绕集成电路、生物医药、人工智能三大先导产业,以及电子信息、汽车、高端装备、先进材料、生命健康、时尚消费品六大重点产业领域进行布局是新城发力的应有之义。与此同时,随着数字化背景下功能性资源配置去中心化趋势的加强,新城也同样需要布局精算会计、法律咨询、中介经纪、在线经济等中心城区有传统优势的都市型产业。

之所以要强调新城的综合性城市功能,是因为产城融合、功能完备、职住平衡、生态宜居不仅仅是实现新城高品质生活的需要,更是驱动新城产业发展、转型、升级的重要力量。无论是战略性新兴产业的更新迭代和转型换挡,还是现代服务业所依托的城市功能,以及依托优质教育、医疗、康养、休闲等资源吸引的各方面人才,都指向了新城的综合性城市功能。因此,新城发力不仅首先应在产业基础上继续做大做强,实现跨越式发展,而且应尽可能精准同步补齐城市综合功能短板,在一些小尺度空间的开发策略上不妨采取“先生活后生产、先宜居后宜业、先地下后地上”等新思路,并协调处理好老城保护更新与新城开发建设融合、城市发展与乡村振兴融合、先进制造业与现代服务业融合、优质个性生活服务与普惠基本公共服务融合等关系,为新城的持续性发力、高质量发力奠定基础。

强化“沪—苏浙皖”一体化关系,在节点功能上用力

长三角一体化上升为国家战略,这不仅是长三角区域均衡发展客观规律的重要体现,也是上海超大城市提升城市能级和核心竞争力的必由之路。五大新城发力,不仅可以加快长三角区域一体化的发展进程,而且也是上海强化“四大功能”的重要支持。特别是在加快构建新发展格局的背景下,长三角作为我国经济体量最大、实力最强、人口最多的城市群,增加重要城市节点密度,有利于激发区域投资、满足区域需求、扩大区域消费、加快区域和国内大循环。上海在五大新城建设过程中,应通过优化市域空间布局,来缩短全球资源配置时间、提升科创策源效率、放大高端产业引领、强化开放枢纽门户功能,进而更好承担国内国际双循环的战略链接功能。

因此,要把五大新城建设为长三角城市群中具有辐射带动作用的独立综合性节点城市,融入长三角区域城市网络。在新城建设中,应将打造节点功能方面好的经验和做法进行复制推广,例如沿交通廊道开展联动发展,在交界地区开展毗邻党建,构建跨界的飞地和反向飞地模式,开展基于技术和制度创新的异地业务办理和结算,加强政府人员的双向挂职和交叉任职,等等。

优化梳理“市—区”关系,在治理体系上用力

五大新城中除南汇新城外,其他四个新城所在行政单元的建制与中心城区的市辖区相同,这决定了其管理架构、权责结构、配置权限等与中心城区市辖区基本趋同。然而,中心城区市辖区在治理载荷、空间特点、发展阶段、发展任务和管理服务目标方面,与新城所在市辖区还是多有差异,要推动新城更好发力,现有的“市—区”的治理框架可能需要做一些优化。此外,处理好已有新城规划区与所在市辖区、相关街镇和园区管委会的关系,也是新城在治理机制上需要重点考虑的。

从操作路径而言,要实现新城治理体系现代化,应在传统新城管委会模式基础上借鉴“强县扩权”“县下辖市”“直辖制”“管镇联动”“功能区辖街镇”“析出街道”等实践探索中符合现有法律规定的一些做法。总之,优化“市—市辖区(新城)”治理架构,激发新城及其所在市辖区和街镇的发展积极性、主动性和自主性,是落实“新城发力”目标的重要举措。

统筹协调“城—城”关系,在差异结合上用力

五个新城犹如五个手指,每个手指各有特点,但最终应该“握拳有力”。如何统筹协调好五大新城在发力中的共性与个性,是推进五大新城发展的又一重要任务。

从以往新城发展实践上来看,平均用力、同质竞争、毫无侧重显然是不可取的,而政策不均衡、“吃偏饭”、步调不统一显然也是有问题的。可行的路径是:在共性政策和资源上力争实现均衡普适和标准化,在个性特点和阶段上实现差异扶持和相机决策,在制度上可适度采用“晋升锦标赛治理模式”,以激发各新城的发展积极性和主动性,同时以“人民新城”为导向,引入更多自下而上和第三方的多元评价机制。