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转型过程中的政府行为边界分析

作者:伋晓光 上海生产力学会会员、浦东改革与发展研究院助理研究员        发布日期:2019/9/20        阅览次数:274

转型过程中的政府行为边界分析

——以开发区的形成和发展为例

伋晓光

 

内容提要:开发区在我国的经济发展中扮演了重要的角色,是产业发展的重要空间载体。我国的开发区建设具有明显的政府背景,政府在推动开发区经济发展中发挥着积极的作用,但在全球经济放缓、贸易摩擦频现的背景下,开发区转型升级面临各种约束,需要正确处理好政府与市场的关系,合理调整二者边界,充分发挥政府协调及服务功能与市场的资源配置功能。

政府与市场的关系一直以来是理论界长期争论的焦点,这不仅是一道理论难题,更是各国政府在实践过程中面临的艰难抉择。对于我国来说,从计划经济一路走来,政府和市场各自的行为边界一直在改变,如何使二者的组合达到最优,是值得转型过程中的政府深思的。迄今为止,中国经济社会的发展很大程度上与政府的干预和推动有很大的关系。但是,在市场经济体制尚未建立健全之前,政府在处理与市场的关系、把握自身行为边界上,还必须经历一个自我调整的渐进过程。本文以开发区的形成和发展为范例,描绘了转型过程中政府行为边界的理想状态。

一、理论边界

在整个近现代经济发展史中,经济自由主义和政府干预主义究竟哪种主张更有利于长期稳定的经济增长,一直困扰着经济学家和政策制定者。作为对经济实践的理论总结,西方经济学的形成和发展也是围绕着市场和政府这两个核心问题而展开的。市场主导和政府干预这两种主张交替成为不同时期理论发展和政策制定的主导思想。从市场机制与政府干预两种经济思想的交锋过程看,二者都有过促进经济增长的辉煌历史,也都遭遇过无力应对经济危机的困境。而由2007年美国次贷危机引发的国际金融危机,再续了市场与政府作用孰轻孰重的争论。

(一)主张政府干预的重商主义成为西方经济学的起点,它的出现标志着历史上第一个独立的经济学流派的产生

重商主义产生于资本原始积累时期,也是经济学发展史中最早的思想。正如马克思在《资本论》中指出的那样,对现代生产方式最早的理论探讨即是重商主义。重商主义是完全意义上的政府干预思想,最鲜明的特点是通过贸易保护政策增加资本和财富的累积。基于重商理论,当时的资本主义中央集权国家通过政府力量扩大对外贸易、促进经济发展[1]。然而,随着生产要素自由交换的资本主义生产方式的萌芽,市场经济模式开始形成,重商主义逐渐失去生命力,成为制约生产力进一步发展的桎梏。

(二)倡导经济自由的重农主义和古典经济学取代了重商主义,占据了经济理论的主导地位

重农主义学派反对重商主义奉行的政府经济管制的思想。重农主义重视自然秩序和农业,主张自由放任的思想,在一定程度上为其后的古典经济学奠定了思想基础。18世纪中后期,亚当·斯密《国富论》的发表,标志着古典学派开始成为西方经济学的主流,资本主义从此进入了长达一个多世纪的自由竞争阶段。建立在生产要素自由交换基础上的市场经济体制,极大地解放了生产力,创造出以往其他一切经济制度无法比拟的巨大的社会财富。斯密以其市场经济“看不见的手”的原理,奠定了经济思想史上的重要地位。然而,20世纪30年代的经济大萧条终结了古典经济学的“神话”,古典主义在西方经济学体系中的主导地位受到了严峻挑战。

(三)主张政府干预的凯恩斯主义取代古典学派成为西方主流经济学

19世纪初,法国经济学家西斯蒙第对斯密“看不见的手”自动调节经济秩序的原理提出质疑。到19世纪40年代,自由放任的古典学派受到后起的资本主义德国历史学派的抵制和抨击,其主张通过贸易保护来扶植国内市场。马克思则从揭示资本主义内在矛盾入手,提出了取代资本主义生产方式的宏观总量管理的计划经济制度[2]1929年资本主义世界爆发经济大萧条,为凯恩斯所倡导的强调总量分析及政府宏观调控经济思想的发展带来了重要契机。1936年凯恩斯出版的《就业、利息与货币通论》,创建了以总量经济分析方法及有效需求不足理论为基础的宏观经济学,从而终结了自由主义经济理论的主流地位,创造了资本主义的“第二个黄金时代”。

(四)主张经济自由的新自由主义再次获得西方主流经济学的地位

在凯恩斯主义盛行数十年后,至20世纪70年代,长期、过度的国家干预使资本主义国家普遍出现了经济停滞与通货膨胀并存的“滞胀”,凯恩斯理论遭遇现实危机。与此同时,社会主义计划经济也普遍面临严重的挑战。在这种情况下,新经济自由主义的适时回归使经济理论的重心又回到了自由主义。此后的几十年,新自由主义理论再次盛行,占据西方经济学的主导地位。新自由主义为美国带来了“里根经济”的繁荣及20世纪90年代以高新技术为动力的“新经济”。然而,2007年美国发生次贷危机,继而引发全球金融危机,将新自由主义推上理论的风口浪尖。

二、实践边界

在我国,在经济社会发展的不同阶段,政府和市场交替成为支配资源配置的主导力量。在计划经济向市场经济过渡、不完善的市场经济向成熟市场经济转型的过程中,我国经历了政府包揽一切、市场开始发展和政府与市场有机组合的阶段性改革,在这个过程中市场和政府的边界不断变化,二者的组合也在不断优化。

(一)被忽视的市场:计划经济时代政府的行为边界

计划经济时代,政府是一切经济和社会要素的唯一支配主体,政府行为渗透进生产和生活的每一个环节,社会生活难觅市场的踪影。毫无疑问,这种以政府意志为主导的资源配置效率是极为低下的,凌驾于市场规律之上的资源配置方式很快就耗空了社会资源,正是这种计划方式长期的积弊导致的不可持续性引发了改革的需求。

(二)缺失的市场:改革开放初期政府的行为边界

从计划经济一路走来,我国在计划与市场的关系上已经形成了共识,那就是计划经济与市场经济都只是一种经济体制,与国家制度无关,因此将建立社会主义市场经济确立为改革方向。市场经济体制的建立是漫长的系统工程,在成熟的市场经济建立并发挥作用之前,政府仍是主要的资源配置主体。从中央计划经济到市场经济的转型是一个从“此岸”到“彼岸”的大转型,这种大转型是一个市场体系从无到有的过程,因此,市场的缺失必然会要求由不同于成熟市场经济国家的制度安排来组织资源。

在经济发展的早期阶段,分工程度较低、市场范围较小,市场缺失问题还比较严重,政府的政策可以弥补市场缺失问题,并促进市场的发育。规划和建立开发区是集中体现政策作用最典型的表现。从1979年深圳特区、蛇口工业区和1984年沿海城市的经济技术开发区起步,历经30余年,中国的开发区在引进先进技术和管理经验、推动自主创新、提升产业能级和带动区域经济快速发展等方面,起到了示范、辐射和促进作用,成为国家和地方经济发展的动力源泉。中国开发区的发展历程是对我国对外开放实践探索发展路径的生动演绎。在开发区的初始建设阶段,由于开发区载体产品具有外部溢出效应,因此开发区的利益循环机制并不以载体产品盈利为目标,而以招商引资的成功为主导方向。这就使得开发区产业在初始发展阶段无法由开发区系统外部的市场力量来完成。民间投资难以承受开发区建设初始阶段需要的大规模投入,而外资又面临进入门槛的限制,重任自然便落在了开发区政府主体的身上,开发区政府主体责无旁贷地成为了开发区新的生产关系的构建者,其目标是要将开发区的体制优势转换为构建区域经济优势的基础。

(三)不完美的市场:转型期间政府的行为边界

改革开放为我国的经济发展和社会进步带来了巨大的改革红利,充分释放了各种要素的活力。然而在各种改革红利的贡献能力逐渐接近尾声时,由于资源约束的加剧、“刘易斯拐点”的逼近和各种利益集团的形成,我国粗放式发展模式必须面临转型,从“要素红利”转而谋求“体制红利”。此时,经过一段时间的磨合,我国的市场经济体制已经初步建立起来了,市场这只“看不见的手”已经在绝大部分领域发挥作用。但与成熟的市场经济体制相比,我国的社会主义市场体制还处于过渡阶段,属于“不完美的市场”。与发展模式面临转型相适应,市场经济体制也面临从初始市场体系向成熟市场体系的转型。因此我国从粗放式发展模式向集约式发展模式转型的重任,必须要由政府与市场合力完成

“不完美的市场”意味着,适当的政府干预是可以实现“帕累托改进”的,即政府在弥补市场失灵、提供公共物品之外,还要替代市场行使一部分职能,并且这种行为会带来实质性的经济增长。但是随着市场的逐步完善,专业化市场更容易带来内生的经济发展,此时政府的干预就会破坏市场作用的发挥,降低资源配置的效率。从世界各国实践看,国有经济大致具有相同的产业投向,一般投向基础产业、先导产业等非竞争性产业。一般竞争性产业中,国有资本投资的比重很小,而且是优先投资于关系国计民生或国民经济发展的战略性产业,这一类产业大多都具有自然垄断、规模经济、资金密集度高、外部性强等特征,包括运输和通信业、电、气、水等公用事业和基础设施部门。

在我国,国有经济的发展程度同市场发育程度紧密联系,二者此消彼长。计划经济阶段,国有经济遍布国民经济各领域,国企“老大哥”的地位无人可憾;改革起步阶段,由于市场仍处于缺位状态,改革所需庞大启动资金和政策仍需政府作为主要的要素提供者,因而国有经济仍是国民经济的支柱;经济转型阶段,市场经济体制在相当广泛的领域发挥作用,但国有经济并未完全退出竞争性领域,除了在市场失灵领域和基础性产业存在大量国有经济以外,国有企业在竞争性领域所占的比重相当大,特别是地方国有企业,在房地产业、商务服务业等竞争较为充分的领域仍然占据重要地位。在转型阶段,国有企业的行为边界如何界定、政府作用和市场作用应如何组合搭配,关系到下一步改革的方向,决定着转型的成败。国有企业之所以在一些竞争性领域继续存在,除了既得利益的惯性作用外,更主要的是转型时期,受特定的发展目标和功能需求所限,国有企业仍能带来短期的“帕累托增长”。但从长远考虑,竞争性领域应持续减少政府和国企“看得见的手”的作用,逐步让位于市场这只“看不见的手”来调节经济运行。

(四)小结

政府的行为边界取决于有无市场以及市场发育的完善程度。计划经济阶段,政府毫无疑问充当了支配经济社会一切要素的不二主体,全面介入经济发展和社会管理各种领域,而此时的资源配置效率是低下的;在改革开放初期,在社会主义市场经济体制确立之前,政府在尊重市场规律的前提下进行资源配置,成功地解除了计划经济体制对要素流动的束缚,资源配置效率大大提高,极大地促进了经济社会各个领域的发展,形成了丰厚的改革红利;到了转型时期,社会主义市场经济体制初步形成,市场的边界不断扩大,相应地,政府的行为边界逐步缩小。但由于成熟的市场体系没有建立起来,政府仍然要在一些领域替代市场发挥作用。此时,经济的发展由“跨越期”进入“转型期”,随着改革红利的逐渐消退,经济社会各领域开始进入稳定增长或周期性调整。

转型期是政府控制自身行为边界的难点。从理论上来说,政府根据市场的完善程度来逐步调整自身的行为边界,即政府行为边界应当随着市场行为边界的扩大而相应缩小,从而实现“帕累托改进”。但在实际中,政府很难及时调整自身的行为边界。一方面,政府调控资源形成了“路径依赖”,很难及时察觉到市场的完善程度,从而对自身的行为边界作出调整;另一方面,政府在替代市场进行资源配置的过程中产生了既得利益,导致政府在调整自身行为边界的过程中缺乏动力。从长远来看,当政府最终突破路径依赖、打破既得利益格局,完善的市场经济体制才有望建立起来。届时,经济发展进入充分竞争、自主创新的内生发展阶段,资源配置效率达到最大,各种要素的活力充分释放。政府则发挥弥补市场失灵、提供公共物品的作用,为市场经济的顺利运行创造条件。

三、理想边界——以开发区为例

开发区是我国改革开放的空间政策工具,是产业发展的空间载体,承载着发展、创新和转型的重任。与西方国家市场自发形成的开发区不同,我国的开发区是在政府主导规划下形成和发展的,政府作用集中体现在为开发区创造良好的外部环境、集聚开发区发展所需的各种资源等方面。毋庸置疑,政府在开发区的创建、形成和发展中起了重要作用,很大程度上弥补了市场失灵。可以说,没有政府的作用,我国的开发区不可能在短时间内迅速发展,从而成为带动区域经济发展的“火车头”。然而,随着开发区政策红利、要素红利的消耗殆尽,政府主导下的开发区能否实现产业升级、走上自主创新的良性发展道路,取决于政府在开发区经济中的重新定位。

(一)政府需要走出“舒适区”

政府转型是整个社会转型的先决条件,当前政府改革遇到了许多障碍,障碍之一就是既得利益集团的阻碍。开发区作为我国改革开放的空间政策工具,本身就是政策倾斜的产物,带有一定的垄断性质,而在开发区的发展过程中,政府部门和开发区管委会、国有开发集团形成了各自的部门利益,要走出“舒适区”,必须实现以下三个“转向”:

第一,从“政策倾斜”转向“公平的市场体制”。开发区启动之时依靠政策倾斜实现要素集聚,这些政策倾斜包括园区内生产要素的定价权、园区内企业的各种优惠政策制定权等,开发区管委会和国有开发公司正是凭借这些“特权”,获得了与企业博弈的主动权,部门利益也就悄然形成了。面对改革,这些利益主体当然不愿放弃既得利益,而且还要争取更多的优惠特权,极大地干扰了市场经济发挥作用。

第二,从“盈利”转向“服务”。开发区在启动之初,政府投入大量人力、物力和财力用于园区基础设施与功能性项目的建设,以保障园区的正常运转。当园区的产业渐成规模、企业渐有盈利时,政府便开始“收获”开发区发展的成果了:其一,税收收益。政府是税收的最大既得利益主体,税收不仅是既得利益的重要来源,更是标榜政绩的主要指标;其二,土地收益。开发区土地随着园区的成熟,价格上涨是必然的,其中的差价成为地方政府收入的重要来源。而随着土地价格的上涨,国有开发集团的经营重心逐渐转向房地产,导致开发区产业主次不明。开发区的既得利益形成后,很难对周边区域发挥“溢出效应”,致使周边区域经济发展面临优质资源流失和产业空心化,因此,如不走出既得利益的困局,将发展思路从“盈利”调整为“服务”,开发区恐怕很难完成区域经济“增长极”的历史使命。

第三,从“政企合一”转向“政企分开”。我国大部分开发区采用政府全资的开发公司开发模式,开发公司承担园区的开发和运营,政府为园区提供专项财政支持,因此,开发公司是开发区背景下的国有企业,与地方政府、开发区管委会之间呈现“政企合一”的特征,即一方面享有政府公权,另一方面进行企业化运作,既当裁判员,又当运动员。今后,开发公司应从国有独资逐渐转为合资、甚至私营公司,加快政企分开,最大限度地引入市场机制。

(二)政府应从全面介入开发区产业发展中有序退出

在现有的开发区建设过程中,政府除了在开发区启动阶段进行基础设施建设、为企业入驻营造软硬件环境外,还为开发区的产业定位进行了规划,制定产业发展目录,并出台一系列扶持政策。政府基于区域整体发展层面引导开发区产业合理规范发展是必要的,然而当开发区的发展达到了一定的程度时,政府过度介入开发区的产业发展对开发区的改革创新来说是不合时宜的,原因如下:

第一,政府提供开发区载体产品的目标与开发区本身的市场化发展目标不尽相同。政府建立和发展开发区的价值取向是多元化的,除吸引企业投资、培育产业集群外,获取税收、扩大就业、带动区域经济发展也是政府的目标所在。另外,政府出于政绩指标诉求,对那些对区域经济结构影响力较大、产业关联度较高的龙头企业项目投入了更多的关注。这些项目投资量大,税收贡献高,提供就业机会多,带动效应强,对开发区内的上下游产业和相关产业能够产生前向效应、后向效应和旁侧效应,但这些项目本身对于开发区产业结构优化可能只起到有限的作用,有的甚至不利于产业结构的提升。

第二,政府掌握的信息不是完全,甚至是扭曲的。市场经济中最重要的信号——价格,在政府主导的开发区产业发展中可能存在扭曲的现象。比如政府在开发区创建的初期阶段,以低于市场价的水平提供开发区载体产品的使用权,包括土地、厂房、配套设施,在行政效率和开发区社会服务体系上也以优质服务吸引投资者,其目的是获得投资者长期的回报,包括税收贡献、就业贡献、产业带动、区域经济增长等。这些有悖于市场经济规律的做法可能在短期内为开发区带来经济增长,但长期来看不利于开发区形成自身发展的内生动力。除此之外,政府不可能收集完全的市场信息,进而洞察市场蕴含的所有商机,因此政府重点扶持的产业往往达不到预期效果,而政府未加重视的产业却有可能成为“意外的惊喜”。这种情况在全国各地的开发区中并不鲜见。

(三)政府应回到弥补市场缺陷、为市场机制的运行创造条件上来

基于以上两点原因,政府在开发区产业发展中应从直接干预开发区产业发展转变为为开发区产业发展搭建各类平台,培育企业内生发展动力和自主创新能力。这些平台包括:一是创业平台,协助那些怀揣创业梦想、但不完全具备创业条件的中小企业起步;二是技术研发平台,以近年来愈演愈热的3D打印技术为例,在3D打印前景尚不明朗、技术尚未突破瓶颈的时候,很少有企业对此项技术进行大量的投入,但3D打印作为一种可能颠覆传统制造模式、开创制造业新纪元的技术,又必须引起重视。此时就需要政府的力量搭建3D打印技术研发平台,集聚相关要素,制定相关保障措施,打消企业的顾虑;三是产业链合作平台。开发区内的企业很多是同一产业链的上下游关联企业,但彼此之间缺乏动力进行有效合作。此时政府应出面促进相关企业形成产业联盟,共享技术研发、销售网络等资源,节约交易成本,形成多赢的局面;四是绿色发展平台。对于以制造业为主的开发区来说,引导区内企业实现绿色、低碳、循环的生产方式尤为重要。企业的目标是实现经济效益最大化,因此约束企业破坏生态环境的行为、在开发区形成环保、集约的生产系统就成为政府的重要职责。总的来说,政府在开发区发展过程中行使的职能,应集中于企业和市场没有动力做、或者没有能力做的事情上,企业和市场能做好的,政府尽量不要插手,同时还要创造条件让企业和市场发挥作用

 

 

 



[1] 马克思.《资本论》.中国经济出版社2001年版

[2]马克思.《资本论》.中国经济出版社2001年版